Economia
LE NOVITÁ DEL FONDO INVESTIMENTI E OCCUPAZIONE:
ELEMENTI PER UNA VALUTAZIONE IN BASILICATA
di Gabriele Viggiano
La vicenda dei fondi FIO inizia con la legge finanziaria del 1982.
Il Fondo Investimento e Occupazione riveste la caratteristica di strumento ordinario di intervento a sostegno di progetti di particolare rilevanza di competenza regionale. La novità introdotta sta nella metodologia di presentazione dei progetti e nella analisi di questi da parte del Nucleo di Valutazione presso il Ministero del Bilancio.
Il FIO rappresenta il tentativo di soddisfare una esigenza più generale: quella di sottoporre (con l'analisi Costi - Benefici) la spesa pubblica a criteri di efficienza, di razionalità e di trasparenza; tentativo che si rafforza con l'introduzione del 1983 dell'obbligo da parte delle Regioni della predisposizione di piani pluriennali di sviluppo.
La problematica può essere divisa in due parti: la teoria applicativa dell'analisi e la realtà operativa.
La prima, attraverso la tecnica CBS (Costi/Benefici/Sociali), è diretta a selezionare i progetti in base alla loro redditività sociale. È utilizzata per valutare iniziative del settore Pubblico dove l'output è generalmente non soggetto a scambio. L'utilizzazione dei prezzi ombra (costituiti sulla base degli effetti diretti e indiretti, tangibili e intangibili) associati alle diverse alternative, porta a scegliere quello che più degli altri massimizza il benessere sociale.
La nozione di base è molto semplice. Dovendo decidere se effettuare o meno un progetto la regola è: realizzare A se i benefici prodotti superano quelli della alternativa B.
I benefici, però, possono essere valutati solo una volta noti gli obiettivi e i pesi loro attribuiti. Ad ogni insieme di valori corrisponde un insieme di prezzi ombra, cioè quei prezzi che più di tutti gli altri possono contribuire al raggiungimento della maggior parte degli obiettivi. Il problema non è solamente matematico, quindi oggettivo; ma presuppone una scelta preventiva che si costituisce attraverso la individuazione degli obiettivi; sono le mete da raggiungere che condizionano l'analisi e le scelte dei progetti. Il ragionamento allora si sposta verso cosa fare per riuscire a soddisfare i bisogni di particolare rilevanza presenti in una Regione attraverso lo strumento del FIO. La metodologia perciò è tutta nella programmazione, nel trasferimento al settore pubblico di metodi e tecniche già presenti nelle aziende private.
Passando alla realtà operativa le cose procedono in modo alquanto diverso. Come usualmente succede per le leggi dove si prevedono larghe finanziarie, anche il FIO viene progressivamente frazionato: ora facendo partecipare le amministrazioni centrali (sono quelle che presentano le maggiori richieste di finanziamento) ora riservando quote a particolari soggetti (come il Ministero dei Beni Culturali).
Nella sostanza il FIO viene segmentato per finanziare iniziative di competenza di altri bilanci.
Il CIPE ha indicato le priorità in base alle quali i progetti presentati possono venire approvati:
- impatto sui livelli di occupazione e di reddito;
- contribuzione allo sviluppo del Mezzogiorno;
- obiettivi di equilibrio e di sviluppo territoriale;
- contribuzione al risanamento ambientale.
Le priorità non costituiscono un vincolo, ma solamente una indicazione di carattere generale che non lega l'iniziativa ad un obiettivo specifico di politica economica.
In realtà il FIO, da strumento potenzialmente capace di incidere in maniera notevole su realtà particolarmente depresse, è divenuto un mezzo per interventi di carattere ordinario supportato da una analisi prettamente formalistica.
La realtà programmatoria, che è preventiva al FIO, è piuttosto un elenco di fondi da spendere con una chiara identificazione di obiettivi strategici. Non sembra che in Basilicata il FIO abbia funzionato in questo modo. La Regione si è subito adeguata al clima formalistico. Entra a far parte del FIO nel 1983, attribuendo il ritardo alle novità metodologiche dell'istituto; si distingue insieme a Molise e Val d'Aosta per il numero esiguo di progetti presentati e di richieste di finanziamento.
Non si vuole misurare l'attitudine ad amministrare con la capacità di smobilizzare fondi; ma quando una Regione ha un tasso di disoccupazione del 27%, quando ha un reddito pro-capite fra i più bassi del Paese, dovrebbe essere particolarmente dinamica nella ricerca delle soluzioni.
La Regione presenta una serie di "Progetti integrati" nei quali si da' vita a dei micro-progetti che non hanno nulla in comune con i principi istitutivi del FIO, i quali ultimi fanno invece riferimento ad iniziative per risolvere problemi rilevanti.
Certamente risulta più facile creare centri culturali e reti idriche, piuttosto che reddito ed occupazione. Viene posta in essere la tanto deprecata distribuzione "a pioggia", che è un termine eufemistico per giustificare e fare accettare la distribuzione politica delle risorse.
Nonostante l'evidente discrasia tra quelle che sono le intenzioni e ciò che è l'applicazione operativa, vediamo se esiste, sempre nell'ottica del "possibile", un qualche aspetto positivo della esperienza.
Il FIO è certamente uno strumento importante, ma non per l'analisi Costi/Benefici/Sociali che resta comunque strumentale e non del tutto esente da critiche, ma sopratutto per la ventata educativa che porta con sé.
Di leggi possono farsene moltissime; è però nell'applicazione che il soggetto chiamato ad operare non risponde alle aspettative.
Perché esse vengono disattese? La risposta è da ricercare nella formazione del comportamento e più in generale nella "forma mentis“. Il problema, allora, è quello di modificare tale "forma mentis". Il FIO con lo strumento della programmazione, costituisce un primo passo in questa direzione. È solo attraverso la modifica dei comportamenti amministrativi che si possono introdurre metodi e tecniche nuovi; al tempo stesso, è solo con l'introduzione di tecniche nuove che si può avere una modifica dei comportamenti.
Il quesito allora diventa: come migliorare la programmazione?
Il processo programmatico si estrinseca attraverso due nodi fondamentali: la scelta degli obiettivi e il controllo ex-post.
I primi dovrebbero venire scelti tenendo conto delle opportunità e dei vincoli presenti sul territorio e non, come avviene, in base al potere contrattuale degli enti locali; con la distribuzione a pioggia non si fa programmazione, ma si crea solo dispersione.
La valutazione di un progetto non può risolversi nell'applicazione ex-ante dell'analisi CBS. Un intervento può dispiegare i suoi effetti in molteplici direzioni: pensiamo alle connessioni (a monte e a valle); così come può non raggiungere nessuno degli obiettivi preventivati. In questo secondo caso occorre individuare i motivi per quali si è avuto uno scostamento. Motivi che possono essere sia a monte del procedimento, perché sostanzialmente ci fu una programmazione errata; sia a valle, cioè in fase di realizzazione, perché ci si trova di fronte ad elementi di disturbo che non erano stati considerati. Il controllo ex-post può rappresentare lo sviluppo successivo.
Un procedimento che dia valore al processo di programmazione (non ha senso parlare di piano se non esiste alcun controllo) e al tempo stesso individui i motivi che sono alla base dello scostamento.
Se con il FIO e più in generale con la programmazione si vogliono creare strumenti in grado di incidere sulla modifica della forma mentis, l'istituto ha assolto il suo compito, che non è solo quello dello stanziamento decentrato per progetti, ma è soprattutto quel nuovo modo di essere pubblico amministratore che dall'applicazione corretta ne deriva.